我們在某地調研時(shí)發(fā)現，由于縣鄉政府本身缺乏運轉、提供公共服務(wù)的常規資金，而各種項目資金又要求專(zhuān)款專(zhuān)用，因此縣鄉政府不得不整合甚至挪用項目資金。這種行為違背項目資金的使用規定。絕大多數干部并沒(méi)有將項目資金據為己有，而是用于公共目的。該行為的產(chǎn)生確實(shí)有體制原因。如果監督部門(mén)放任不管，可能導致項目資金被挪用的現象更為嚴重，但若真要追究起來(lái)，鄉鎮干部也有冤屈，可能會(huì )挫傷干部干事創(chuàng )業(yè)的積極性。放任不管不行，監督過(guò)嚴也不行，便形成了所謂“監督悖論”。

監督悖論的根源

基層干部違規行為的產(chǎn)生，有其體制根源。由于體制本身某些環(huán)節未能理順，因而催生了一些基層干部的違規行為。

一是財政體制的問(wèn)題。在縣域，不少單位都是差額財政撥款單位。上級只為這些單位提供一部分預算資金，不足部分需要單位自籌。鄉鎮主要領(lǐng)導面臨著(zhù)巨大的資金籌集的壓力。不過(guò)，讓人疑惑的是，盡管各鄉鎮、部門(mén)都多多少少存在資金缺口，有的缺口還非常大，鄉鎮領(lǐng)導也經(jīng)常抱怨不好籌錢(qián)，籌錢(qián)的壓力很大，但最后似乎所有的缺口都得到了彌補。問(wèn)題的關(guān)鍵就在于：鄉鎮、部門(mén)是如何彌補這些資金缺口的？

二是項目體制的問(wèn)題。項目制是一種理性化的制度設計，追求治理目標的合理化，通過(guò)嚴密的流程、制度來(lái)實(shí)現資金投放目標。但有些項目的設計確實(shí)與基層社會(huì )實(shí)際不符，如果嚴格按照上級的項目規劃標準，則項目無(wú)法落地實(shí)施。縣鄉政府不得不變更項目計劃，將項目資金用于其他地方，實(shí)質(zhì)上構成了挪用項目資金的行為。在常規財政資金不足的情況下，鄉鎮要自主發(fā)展，自尋出路，自己想辦法籌錢(qián)。如果鄉鎮不設法籌錢(qián)，不僅無(wú)法滿(mǎn)足基本需求，更談不上發(fā)展、出政績(jì)。但是，無(wú)論是出于晉升還是其他因素考慮，鄉鎮領(lǐng)導普遍有打造政績(jì)的動(dòng)力。而要出政績(jì)，要發(fā)展，就需要資金。在不允許借債的條件下，鄉鎮要解決資金問(wèn)題，要么“吃項目”，要么自己想辦法籌集資金。

為維持鄉鎮運轉，鄉鎮必須確保資金鏈不斷裂，讓資金流動(dòng)起來(lái)。為確保資金鏈不斷裂，鄉鎮采取的策略包括：一是向上級爭取工作經(jīng)費。比如鄉鎮領(lǐng)導跟縣領(lǐng)導溝通、協(xié)調，讓縣里給鄉鎮提供一些工作經(jīng)費。尤其是年底，鄉鎮急需資金，此時(shí)是鄉鎮向縣領(lǐng)導、縣直部門(mén)爭取工作經(jīng)費的“旺季”。二是向上級爭取項目資金。一方面，不少項目資金當中設置有工作經(jīng)費，可供鄉鎮使用。另一方面，鄉鎮還可以整合、挪用那些風(fēng)險不大的項目資金。三是拆東墻補西墻。比如在緊急情況下，將原本用于某項工作的資金挪用于其他方面，以解燃眉之急。

鄉鎮如此，村一級也是如此，縣一級同樣如此。在縣域，幾乎各個(gè)層級、各個(gè)部門(mén)都有缺口，都要籌錢(qián)。由于財政體制和項目體制未能理順，為了籌錢(qián)就可能催生違規行為。當然，基層干部也必須把握底線(xiàn)，諸如救災、扶貧、低保、五保的資金是紅線(xiàn)，基層干部一般不敢觸碰。

當大家都將挪用項目資金作為一種默契時(shí)，它便成為一種潛規則。違規行為的存在，為日后問(wèn)責埋下了風(fēng)險。

彈性問(wèn)責：違規行為的有限監督

財政項目資金都規定了特定用途。只要基層政府整合、挪用，那么審計部門(mén)應該不難發(fā)現違規行為。尤其是隨著(zhù)財政制度規范化的增強，這些違規行為較容易被發(fā)現。對于這些違規行為，上級的基本態(tài)度是：審計但不追究。如果審計部門(mén)不進(jìn)行財務(wù)審計，就是瀆職、失職。審計之后是否處理，則是上級紀檢監察等部門(mén)的職責。

上級紀檢監察部門(mén)也面臨兩難抉擇：如果全部介入調查處理，那么打擊面太大，且不合情理；如果放任不管，那么違規行為可能愈演愈烈，并損及法律制度的權威。所以，上級紀檢監察部門(mén)一般采取彈性問(wèn)責的策略，會(huì )出面調查處理部分違規行為，但并不覆蓋所有的違規行為。上級一般把握四條底線(xiàn)：一是違規行為的性質(zhì)不是太嚴重，沒(méi)有產(chǎn)生大的影響，上級沒(méi)有明令要求調查處理；二是違規整合、挪用的資金被用于公共目的，基層干部沒(méi)有將資金據為己有；三是違規行為沒(méi)有觸碰紅線(xiàn)，沒(méi)有整合、挪用明令禁止整合的專(zhuān)項資金；四是不告不理。只要沒(méi)有人舉報，一般不予介入調查。

因此，上級進(jìn)行審計時(shí)，即使發(fā)現了這些違規行為，也可能因為法不責眾而不得不作罷。上級也明知，這些違規行為很大程度上是沒(méi)有辦法的事，是基層干部在既定的體制環(huán)境下形成的一種默契。正是因為這些灰色地帶的存在，賦予了基層干部靈活操作的空間，基層政府在常規財政資金緊缺的情況下，也能繼續運轉。如果紀檢監察部門(mén)對這些違規行為一律查處，基層干部既缺乏常規財政資金，又無(wú)法從其他渠道獲得資金支持，那么很可能催生更多的消極怠工行為。在這些違規行為已成默契的情況下，對基層干部進(jìn)行追責也容易讓他們“寒了心”。最終，紀檢監察部門(mén)只能對這些違規行為采取有限監督的策略。

當然，基層干部的心態(tài)也是矛盾的：如果不突破約束，就無(wú)法發(fā)展、難以出政績(jì)，甚至無(wú)法運轉；如果突破約束，又容易留下風(fēng)險隱患。二者難以?xún)扇１M管上級對這些違規行為沒(méi)有全面嚴厲追究，但基層干部仍然普遍表示出擔憂(yōu)。紀檢監督泛化，增強了基層干部的不安全感。基層干部擔心這些違規行為會(huì )成為日后的風(fēng)險隱患。一旦未來(lái)發(fā)生變故，曾經(jīng)的違規行為就成了把柄。畢竟，違規是鐵的事實(shí)。只要被揭發(fā)，涉事的基層干部將難辭其咎。

走出監督悖論

在違規行為成為一種默契的情況下，如果監督過(guò)嚴，易造成打擊面太寬，傷及基層干部積極性；如果放任不管，則違規行為加劇，并損及法律制度的權威，監督悖論由此形成。走出監督悖論，在加強監督、強化法律制度權威的同時(shí)，根本出路在于進(jìn)一步理順體制關(guān)系。

近年來(lái)，國家不斷加大對基層干部的監督力度。通過(guò)各種制度建設、技術(shù)手段強化對基層干部的管控。但是，在體制關(guān)系未能理順、鄉鎮必須尋求制度外財力來(lái)源的情況下，基層的各種違規行為就不可避免。由于鄉鎮同時(shí)面臨著(zhù)發(fā)展和財政的雙重壓力，使其不得不設法甚至違規尋求各種財源。在鄉鎮基本需求無(wú)法滿(mǎn)足的情況下，越限制、監督，就越倒逼鄉鎮去尋求額外的資源。上級強化對基層干部的問(wèn)責，可能因為法不責眾、不了了之，有損法律制度的權威；也會(huì )使得基層干部人人自危，不敢干事創(chuàng )業(yè)。基層干部避責行為蔓延。

監督的初衷是促進(jìn)基層政府行為合規性。當前，自上而下的監督體系不斷完善，但是基層的制度體系沒(méi)有理順，結構性地塑造了一些不規范行為。對于這些非規范行為，基層政府已經(jīng)形成了一套共識。在監督強化的環(huán)境下，不規范行為的暴雷風(fēng)險日益增加。由此造成的局面是：一方面，體制催生非規范性行為；另一方面，對基層干部非規范性行為的監督問(wèn)責在不斷強化。上級如果聚焦在問(wèn)責基層干部上，可能會(huì )掩蓋體制/制度體系本身的問(wèn)題。

因此，基層治理現代化轉型應該以合理化的制度體系為基礎，采取疏堵結合的方式，既要監督問(wèn)責又要理順體制機制，使基層干部真正擁有干事創(chuàng )業(yè)的資源和空間，而監督又更加卓有成效。未來(lái)國家的重點(diǎn)應該放在怎樣進(jìn)一步改進(jìn)財政轉移支付制度、項目資金配置和使用制度等方面，使財政資源分配更為合理，為基層提供更為充裕的常規財政資金。

(作者為華中師范大學(xué)中國農村研究院教授)